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评审专家制度存废之争

2012/5/20 3:56:00
来源:中国政府采购报 5046次浏览 [打印]

《政府采购法》及其相关法律法规规定,建立政府采购专家评审制度,是为政府采购工作提供真实、可靠的评审意见,解答有关方面对政府评审工作中有关问题的咨询或质疑。由此,政府采购也可称之为专家采购,立法者的意图是在充分利用专家在行业中的专业背景,按规定的程序评审出性价比较高的供应商。但是由于评审专家在评审活动中种种违反职业道德甚至违法行为的存在,严重损害政府采购的形象,导致部分政府采购学者对这一制度进行抨击和质疑,也致使理论界和实际工作者均有取消政府采购评审专家制度的呼声,但也有一些学者及实务界人士认为应当继续保留评审专家制度。因此,形成了对政府采购专家评审制度“肯定说”和“否定说”两种不同的观点。

两种截然不同的观点

否定评审专家制度的观点认为:评审专家制度无论在学理上还是在采购活动中都存在弊端,其学理上的弊端主要是将采购结果的决定权完全交给不相关的第三方来决定,该第三方无需为其决定承担任何责任,该制度设计的理念和思路是利用专家的独立精神公正表现,确保评审的公平、公正,以专家的独立性来约束采购人,结果这一制度不但不能解决问题,反而产生了评审专家权大责小、评标全凭良心、素质良莠不齐、缺乏有效监管等弊端。“否定说”认为,国外的政府采购模式中很少有第三方评审专家这一角色,相反,专家由采购官员担当,如美国非但没有评审专家库,而且他们明确限制外部专家。

肯定评审专家制度的观点认为,评审专家制度的设立具有现实必要性。

一是评审专家制度的确立和保留有助于政府采购法律法规体系的完善性。

二是不可否认这一制度在一定程度上会产生理论和实践上的困境。但是,不能因此就否定制度存在的合理性。评审专家形象受损,公信力下降,并非是制度被滥用的原因。观念错位及受社会大潮影响是形成制度缺陷的思想根源,职业道德素质低下是制度被监用的客观因素。

三是中国目前缺乏国外实行政府采购官员决定采购决策的制度环境及现实环境,主要标志是中国没有建立政府采购职业资格认证制度,这是因为合格的政府官员需要深厚的专业背景和法律法规知识,高尚的职业道德,受过良好的专业知识培训。

完善而不是取消

笔者认为,在现实条件下,我国目前尚不具备完全与国外惯例接轨、取消评审专家制度的条件。因此,要从以下几个方面进一步完善评审专家制度:

一是确立正确的政府采购评审专家制度理念。无论是监管者、采购人还是采购代理机构、投标人都应正确看待及客观评价评审专家制度。虽然评审专家制度的权利运行,在政府采购实践中发生了异化反应,使政府采购活动的公正性受到了挑战,但并不能就此认为政府采购评审制度应该废除。由于制度缺陷、刚性约束力不强、操作性差、权责不对等使评审制度不合理运作导致的制度恶果,并不构成废除制度的理由,就如“穿错鞋带并不必然导致我们要将鞋丢掉”是同样的道理。评审专家制度的立法精神、价值取向有利于政府采购活动的正当性、公平性,不能因评审专家个人行为而取消制度性安排,否定一项制度的存在。恰恰相反,评审制度的中间代理人角色和评审专家的职业现实危机决定了有必要继续保留和进一步完善评审专家制度。评审专家应该抛开个人倾向性意见,站在客观公正的立场开展评审工作。作为政府采购评审专家,一定程度上行使公权力比一般领域的专家或普通意见上的专家应承担更重的法律道德责任,受到更加严格的约束,因此以制度来规范更为重要和必要。

二是以制度供应提升社会公众对评审专家制度的认可度。从实体上对评审专家制度进行完善,要针对目前政府采购制度缺陷、漏洞及执行力不强等突出问题成因,认真加以梳理。在此基础上修订和完善评审专家制度,明确评审专家权责对等的原则和规范操作办法。如对评审专家在自由裁量权范围内做出的有倾向性嫌疑的打分,明确由谁去界定、怎么界定等,从而建立对评审专家权威高效的监管体系,强化评审制度的约束力。

三是要建立健全政府采购评审专家惩戒制度和程序前置制度。所谓的评审专家惩戒制度,是指特定的机构依照政府采购评审制度的有关规定或评审专家协会制定的章程、职业行为规则或评审规范,对违背职业道德规范和法定义务的评审专家给予制裁的制度。所谓的评审专家惩戒程序前置,是指政府采购监管部门如果要对评审专家进行处罚,应当首先移交评审专家协会处理,通过中介力量来规范法律法规无法实现的自律行为。

四是提升道德风险预估水平,消减评审专家的道德风险。评审专家履责过程的道德风险不是一天形成的,预估是可能的也是必要的。虽然,预估不可能使道德风险成为绝对可控对象,至少可以圈定其大致方向和范围,为我们的行为提供可行性依据,要像西方某些国家防贼一样防评审专家,使评审专家的不良动机难以成为现实,其道德风险的可能性必然降低。在很容易滋生腐败的政府采购中,因为对其利润空间无法确定,评审专家制度的建立就是预估了道德风险后的较优选择,也就是提高了道德风险预估水平的结果。

五是明晰权责,奖罚并举。政府采购评审秩序的好坏,与评审专家制度能否有效发挥密切相关,如果评审专家滥用职权,甚至与采购人、代理机构、投标供应商结成“猫鼠”同盟,评审专家制度将名存实亡。因此,应对评审专家职责、评审权的行使等作详尽规定,对评审队伍从严监管;严密督责评审专家守职尽责,确定权利边界,避免评审专家打分的随意性、主观性,对其权限加以严格的规范,对违法违规行为严惩不贷。

同时,为了鼓励评审专家恪守职责,要制定对尽职尽责的评审专家奖罚措施,做到奖优罚劣,权责统一。实行重奖重罚,确立评审专家责权利对等的原则,提高失信成本,恢复评审专家的社会公信力,为评审专家制度有效发挥提供良好的制度环境,评审专家制度的初衷才能有望实现。(黄民锦)