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投标保证金规范管理有妙方

2012/4/6 20:26:00
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编者按 投标保证金虽然金额不大,但涉及所有的政府采购供应商、采购代理机构和采购人,其规范管理中隐藏着可贵的学问。本文根据鲜活的政府采购操作经验,对此问题做出了清楚的分析和有益的解答。

  政府采购是否收取投标保证金,我国《政府采购法》并没有作出强制性规定。尽管2003年财政部18号令和国家发改委等七部委联合颁布的30号令对投标保证金作了简要规定,但由于在具体实施中缺乏操作性细则,导致对投标保证金的管理理解各异。近期,重庆市綦江县在组织某个政府采购项目时,发现有部分投标人提交的投标保证金中夹带着大量“冥币”,在国内引起了不小的争议,这一事件再次将业内的注意力吸引到投标保证金管理这个问题上来了。
  
  形式不一问题多
  
  在政府采购活动中,投标保证金收取方式主要包括现金、现金支票、转账支票、银行汇票、保兑支票、银行保函等形式,投标保证金数额标准既可以是一笔固定金额,也可以是项目预算或投标总价的一定比率。投标人出现违规行为后,对投标保证金如何处理,并由此产生的投标保证金归属问题成为关注焦点。同时,按照规定,招标代理机构须于中标通知书发放和合同签订后5个工作日内,分别退还未中标人保证金和中标人保证金。但在具体操作过程中,由于投标人不能及时办理,造成投标保证金常常出现“退比收还难”的尴尬局面。
  
  如何收取藏风险
  
  (1)收取现金。如果要求投标保证金数额较大,投标人就需要提前准备大量现金,而招标代理机构既需要确保现金安全,又必须尽快确认货币真实性,这都需要招投标双方耗费大量精力,很容易产生管理漏洞。重庆市綦江县的“冥币”事件就深刻地暴露出此种方式的弊端。
  
  (2)收取现金支票、转账支票。这种方式尽管方便了投标人参与投标,却又使招标代理机构面临着资金安全风险。从资金流转角度看,当投标人持此类票据来参加投标时,投标人的资金并没有发生转移,招标代理机构只能从形式上检查支票是否符合要求,但对于资金的真实性,只有在资金到账时才能检验是否有效,且银行票据到账还需1至3个工作日,因此如果投标人的票据存在风险,招标代理机构并没有相应的措施来规避风险。
  
  (3)收取银行保函、保兑支票和银行汇票。这种方式下,投标保证金的资金真实性和安全性由银行承担担保责任。但对于投标人来说,办理这些银行票据的手续比较复杂,同时由于许多中小企业因为预留资金和业务量达不到银行规定的要求,银行不予出具相应的银行保函或保兑支票,从而失去参与投标的权利和机会,如此要求的招标代理机构存在被质疑的风险。
  
  收多收少难确定
  
  (1)如果投标保证金是以固定金额交纳,则固定在多大数额难以把握,过高会影响投标人参与政府采购活动的积极性,并增加投标人的成本;过低将不能对投标人的投标行为产生有力约束。
  
  (2)如果是按项目预算的百分比率交纳,那么投标人很容易推算出项目的大概预算,导致投标人在投标价格上缺乏竞争性。
  
  (3)如果是按项目投标总价的百分比率交纳,那么投标人也很容易推算出其他投标人的投标总价,这就要求投标人和招标代理机构都必须做好投标保证金交纳金额的保密工作,但这在实际操作中难度很大。
  
  没收资金算谁的
  
  (1)对于采购人来说,投标人的违约行为一般都会对其利益造成不同程度的侵害,比如延误项目实施进度、造成采购人经济损失等,因此投标保证金可以在一定程度上弥补采购人的损失。
  
  (2)从招标代理机构的角度来讲,作为招标人的代理人,负责项目招投标全过程,在物力和人力方面都需要付出一定成本,因此投标人一旦在招投标活动中发生违约行为,招标代理机构则可以从没收的投标保证金中获得补偿。
  
  (3)对于政府采购监管部门来讲,由于政府采购活动使用的都是财政性资金,不论投标人损害的是采购人还是招标代理机构的利益,从本质上讲,损害的都是国家的利益,都会造成财政性资金的损失,因而财政监管部门也有权没收投标保证金。
  
  收时容易退时难
  
  (1)由于我国一些招标代理机构属于行政事业单位,按照财务规定,投标人须提供资金往来发票才能办理退还手续。但在实际执行中,只有部分国税局发售资金往来发票,很多地方税务局均不提供资金往来发票,这就造成相当一部分的投标人无法提供资金往来发票,使投标保证金的退还工作无法正常进行。
  
  (2)由于投标人的联系方式发生变化,或者联系人出现离职或调动,不再负责该项目,而新的项目联系人又尚未确定,使招标代理机构无法正常联系投标人,导致退还工作陷入停顿。
  
  (3)一些投标人由于面临经济纠纷导致银行账户被法院冻结或监管,投标人为了自身利益,故意拖延投标保证金的退还,给退还工作造成很大被动。
  
  做好管理有办法
  
  集中采购机构作为政府采购活动的招标代理机构,特别是作为目录内项目的执行机构,进一步加强投标保证金的收取和退还工作,是规范政府采购行为、提高采购质量和效益的重要环节。
  
  制度完善是前提
  
  集中采购机构由政府设立,参照政府采购相关法律法规对投标保证金进行管理,之所以会出现较多问题,根本原因在于针对投标保证金的法规比较笼统,部门规章位阶较低,因此需要进一步完善相关法律法规,从规范方法步骤、明确责任范围、统一操作模式的角度出发,对投标保证金交纳方式、标准、监管、罚没等方面做出明确规定,从制度上对投标保证金管理进行约束,切实增强可操作性,以便集中采购机构贯彻执行。
  
  不收、少收是趋势
  
  集中采购机构在政府采购活动中需要发挥一定的政策功能,鼓励中小企业发展就是一项重要内容,为了鼓励中小企业参与投标,减少其投标成本,应结合实际情况,合理确定是否需要收取投标保证金。
  
  对于集中采购目录内或预算金额较小的项目,可以免收投标保证金,同时通过在招标文件中设置违规公示、列入不良行为名单等违约责任条款对投标人进行约束,替代投标保证金的作用。对于一些预算金额较大或者技术含量高的项目确实需要收取投标保证金的,可以通过固定金额方式收取,以提高企业参与政府采购的积极性和竞争力。
  
  收取、退还有妙方
  
  投标保证金采用现金方式收取弊端太多,在实践中已逐渐被淘汰。而诸如转账支票、银行汇票等由于各具特点,因此可以结合项目需要,选择两至三种不同特点的收取方式,避免因为收取方式而限制潜在投标人投标。集中采购机构在收到票据时应及时入账,并通过网上银行、电话查询等方式尽快确认票据的有效性,保证政府采购后续活动的顺利开展。
  
  退还投标保证金时,可以通过汇款方式有效提高退还效率,同时也方便投标人办理退还手续。这就需要在招标文件中要求投标人在投标时递交退还保证金的账户信息(经法定代表人或授权代表签字并加盖投标人公章),集中采购机构根据投标人提供的账户信息,以汇款方式及时退还投标保证金,收付双方根据银行的账务通知单进行账务处理,可以有效解决投标保证金在退还过程中存在的问题。
  
  归谁所有有方向
  
  由于集中采购机构属于非营利事业单位,既无权自行处置投标保证金,也不会出于自身利益没收投标保证金。
  
  因此在确定受益主体时,可以将集中采购机构作为中立一方,根据实际情况合理确定受损失的一方以及受损金额,如果确认采购人损失较大,投标保证金就应归采购人所有以弥补损失,如果确认是国家财政资金受到损失,就应将投标保证金及时上交财政,情节严重的,还应对投标人进行一定的处罚。
  
  通过这一方式,可以充分发挥投标保证金在维护招标人的合法权益方面的作用