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政府采购法施行近八年 亟待实施条例出台

2012/4/7 14:02:00
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在采购过程中,有作为采购人的政府部门、事业单位;有作为供货人的企业组织;有作为政府采购主管机构的政府采购办;有作为社会中介的采购代理机构;有作为专家参与的评标委员会;还有公证等监管主体等等。我认为,在政府采购的整个运作过程中,参与主体均有可能出于谋私,利用信息不对称和契约不完备性,单独或联合违规操作,从政府采购“天鹅肉”中切一块

  【对话人】

  中国社会科学院经济研究所副研究员、中国发展战略学研究会经济发展战略专业委员会秘书长林跃勤

  【对话动机】

  一段时间,网友频频“晒出”政府机关豪华公用车照片,而政府采购腐败案也不时被媒体披露,政府采购几度成为社会关注的焦点。

  今年1月11日,国务院法制办公布《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》,至今已向社会征求意见近8个月。

  此前,中国社会科学院经济研究所副研究员林跃勤参与国家社科基金项目“腐败治理与中介组织规范研究”课题,一直关注着政府采购领域里的各种问题,并提交了论文《代理中介与政府采购腐败防治》。

  近日,记者就政府采购领域中腐败现象的成因及如何预防等问题与林跃勤展开了对话。

  对话

  政府采购十年增长五十多倍

  记者:今年5月,财政部副部长丁学东透露,2009年我国政府采购规模突破7000亿元大关,累计节约财政资金3000多亿元。对一般民众而言,7000亿元应该是一个巨大的数字。但是,人们并不了解在这一数字下政府采购有着怎样的发展状况。

  林跃勤:1995年,我国开始政府采购试点工作,到2001年进入全面推广阶段。从最初对几件办公设备的购买,到如今扩展为货物、工程、服务等100多个项目。全国政府采购支出金额从1999年的130亿元,增加到2009年的7000多亿元,政府采购在10年里增长了50多倍。7000亿元这一统计数字从一个侧面反映出政府采购范围规模急剧扩张的最新状况。

  记者:公众在关注政府采购去年突破7000亿元的同时,也注意到“累计节约财政资金3000多亿元”这个数字。如果从全面启动政府采购那年开始计算,9年来累计节约财政资金3000多亿元,应该是个不小成就吧?

  林跃勤:我个人认为,按照政府公开的数字,财政资金节约逾3000亿元,可视为政府通过政府采购逐步规范政府公共支出取得的节约资金的阶段性积极成果,其中,自然也包含着部分借助逐步规范的政府采购方式达到的遏制暗箱操作和寻租腐败的部分成果。实际上,7000亿元的采购金只占整个政府全部公共支出的十分之一左右,因为政府支出的所有资金并不是全都通过政府采购这一途径,有关政府采购覆盖率还相当低。假定政府采购覆盖率提高到50%,政府采购规模还可以翻几番,能够节约的资金也更难以计数。

  腐败案多与违法采购相关联

  记者:上网敲入“政府采购案”5个字进行搜索,看到有这样的消息:2006年9月,国家审计署公布的审计结果显示,教育部、国家自然科学基金委员会、文化部、国家民族事务委员会4个部委进行的政府采购活动违规金额高达3.8亿元。仅教育部违规采购金额就达1.45亿元。而在近期相关案件报道中,则有“财政部因政府采购案败诉后上诉北京高法案”和“广州格力公司状告广州番禺区财政局和广州市财政局的政府采购案”……

  林跃勤:有权威统计数据显示,上世纪90年代后半期,政府采购合同中的腐败损失平均每年在9875亿元至13570亿元之间,占全国GDP总量的13.2%至16.8%,政府采购成为腐败多发、高发领域。时至今日,一些重大工程事故、重大腐败案件的发生,背后都与政府采购中的严重违法行为相关联。

  记者:广东曾有两则报道,一是广州人大代表2005年曾质疑政府采购,他们列举部门预算一台办公电脑居然要价2.5万元,再列举某区通过政府采购买下的3500台电脑中有大部分是假冒的,人大代表强烈要求政府加强监管;二是广州市政府采购中心原主任张以权被控滥用职权、受贿罪案受审。张以权因擅自将总计约1.6亿元的74个投标项目委托给一家民营企业代理,受贿十几万元,还引出广州市财政局数名官员涉罪案。

  林跃勤:地方政府花钱,花谁的钱?说到底全是老百姓的,花老百姓的钱就应精打细算。政府采购的本意,即通过公开公平竞争,能够用更节省的资金,采购到性价比更好的东西,但从媒体曝光案件看,越是政府采购来的东西越是质次价高。可以说,这与暗箱操作、违规腐败密切相关,严重违背了我们政府采购的初衷。腐败对合理有效配置公共资源、市场公平竞争、经济健康发展和社会和谐稳定以及政府公信力等均产生了巨大打击,必须给予有效遏制。

  记者:对公众来说,大家也许更想知道,具体在政府采购过程中,哪些人会成为腐败行为的实际受益者?

  林跃勤:政府采购过程实际上是一个存在多种主体的多重委托———代理过程。在这个过程中,有作为采购人的政府部门、事业单位;有作为供货人的企业组织;有作为政府采购主管机构的政府采购办;有作为社会中介的采购代理机构;有作为专家参与的评标委员会;还有公证等监管主体等等。我认为,在政府采购的整个运作过程中,参与主体均有可能出于谋私,利用信息不对称和契约不完备性,单独或联合违规操作,从政府采购“天鹅肉”中切一块。同时,政府采购还涉及采购预算制订、信息发布、委托代理确定、招投标及评标定标、采购方式、履约验收等多个环节,每个环节如果缺乏严格的执法和有效的监督,则均可能出现钻空子、违法违规、寻租腐败活动。

  记者:您在论文里提出过这样的观点,腐败行为之所以在政府采购权力运行中频频滋生,与代理中介的“特殊贡献”直接关联。所谓“特殊贡献”是指什么?

  林跃勤:代理中介机构具有成为供应商和采购方争夺重点的便利条件,通过其在政府采购中的特殊身份,与委托人、投标人、评标人、监管人里应外合,把本应客观公正的招投标程序变成过场把戏,如通过抬高采购预算标准、给予评标专家额外“辛苦费”、帮助政府官员收取贿赂,以便为投标企业低价竞标提供便利,同时使自己的代理费或称为回扣成倍提升,其腐败的手段和方式有多种类型,如实物交换、违标、串标、轮流坐庄,间接的有国内外旅游、高级娱乐、甚至给购物卡等多种形式。这种损公肥私的“特殊贡献”一方面造成政府采购资金的流失,一方面使个人腰包“合法化”地鼓起来,由于其非官方身份和机构身份而更具有隐蔽性、欺骗性,难以发现和查处。

  记者:经过这些年对政府采购领域相关问题的研究,您认为腐败出现的要害在哪里?

  林跃勤:来自政府采购领域中的经验教训是,腐败现象之所以严重滋生,首先与行政权力过大、过滥、缺乏有效约束有关,如领导指定谁为采购人、指定采购规模、指定代理机构、供货人等,法规在权力面前软弱无力;其次,与监督力度软弱,监督圈子过窄、公开性不足有关,采购运行流程、监督往往形同虚设;第三,与考核、问责不到位存在很大关系。还有一个关键就是如何消除部门利益,如何解决治理中“九龙治水”的状况。

  遏制采购腐败应杜绝“下有对策”

  记者:《中华人民共和国政府采购法》至今已实施了7年零8个月,政府采购法实施条例也在征求意见中,对此您有何看法?

  林跃勤:这部法律出台时过于仓促,内容上存在着不少有待完善的地方,特别是对社会代理中介的地位、作用、规范、要求以及法律责任等方面缺乏明确规定,代理机构内部监督和定期轮岗制度甚至存在相互矛盾的情形,而实施条例迟迟未能出台,致使实际工作中缺失清晰的法律依据和严格的可操作规范准则。而政府采购法与招投标法之间也存在一些交错和不够明晰的地方。由于政府采购领域出现“九龙治水”的情况,采管分离原也无法落实,多部门自行负责采购、自定标准、自行操作,更由于采购随意性大、采购行为透明度低、监督缺位,这就给灰色交易畅通无阻提供了可乘之机。

  政府采购领域问题很多,解决问题的当务之急就是尽快颁布实施条例,这是弥补法律空缺的一个根本举措。可以想见,实施条例的颁布和实施会遇到非常强大的阻力,今年年底或明年年初能否出台,是很大的一个问号。

  记者:在您看来,实施条例在采购法实施后多久就应该颁布呢?

  林跃勤:我觉得应该说立法技术难度没有多大,尽管不排除采购法出来后需要从一定的时间运行中做一些观察、总结和调研,但是更主要的问题在于我们的主观意识跟不上,我们的立法工作跟不上,这中间表现出我们的决心不够、毅力不够、定夺不够。如果说采购法出来后有一两年实践,能够及时进行总结,根据出现的问题及时制定实施细则草案,再对草案进行公开讨论,3年左右出台实施条例应该说不算早。现在,很大的问题是我们的立法部门与政府实际操作部门脱节较大,最大的问题可能在于,相关政府部门在这样一个缺乏具体操作规范的条例下,为符合自己部门利益的操作空间更大、自由裁量权更大而难以“意见一致”,拖延时间。

  记者:您对实施条例的出台有哪些希冀?

  林跃勤:首先,实施条例确实能涵盖政府采购所有主体及运作过程的全部标准要求,围绕政府采购进程中的前、中、后三个环节,均能在规范标准的调控之内,不能有任何漏洞,必须体现出对政府采购人的严格约束性,最大限度地将采购人、中介机构、监管人、供货人等可能存在腐败的空间挤掉;其次,明确各个环节的详细规范和实施准则;接着,制定切实可行的有效监督机制;再次,详细的绩效评估和问责机制,对于违法违规造成损失的追究到底;最后,应考虑到招投标法与政府采购法及其他法律之间出现的匹配问题,使我们的政府采购法能够真正在比较完整统一的法律框架内正常执行,避免相互矛盾和掣肘的情况。

  记者:在结束我们这番对话之际,您最后想强调的观点是什么?

  林跃勤:我们关心遏制政府采购领域里的腐败问题,因为这不仅关系到公共资源合理高效的配置,更是国家反腐倡廉建设的重要内容,切断腐败分子与社会中介合谋侵吞政府采购资金的犯罪利益链,将大大提升人民群众对政府的信任感和尊敬之心,有利于缩小贫富差距、增加全民福利,巩固政府与人民群众共同建设美好未来的密切联系。因此,加快健全政府采购体制、完善政府采购,不仅是构建公共财政的当务之急,也是落实科学发展观的基本保证。相关政府部门要出于对民族国家长远利益负责的态度,推进政府采购的改革和完善,提高公共支出效率,加速增长方式转型和促进社会和谐发展。